Сложившаяся в России система межбюджетных отношений, несмотря на, проведенные в 90-х годах XX века реформы, не в полной мере отвечает принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу и, несомненно, нуждается в дальнейшем реформировании и развитии. В настоящее время по уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако, формально сохраняет крайне высокую, даже, по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. При этом федеральным законодательством установлены крайне ограниченные налогово-бюджетные полномочия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Кроме того, противоречия между децентрализацией бюджетных ресурсов и формальной централизацией налогово-бюджетных полномочий усугубляются наличием ряда макроэкономических проблем, резкими различиями в бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований, неопределенностью бюджетного статуса муниципальных образований. С проблемой межбюджетных отношений неразрывно связана и проблема социальных обязательств или так называемых «нефинансируемых мандатов». Бюджеты субъектов Российской Федерации и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством и зачастую без предоставления соответствующих источников финансирования. Вместе с тем, основная часть расходов региональных и местных бюджетов, а это, прежде всего, расходы на заработную плату в бюджетной сфере и на финансирование сети бюджетных учреждений, регламентируется централизованно установленными нормами. В последние годы предпринимаются определенные, меры по решению этой проблемы, в основном путем отмены ряда федеральных нормативных правовых актов. Однако этого недостаточно, необходимо внесение изменений в действующее налоговое и бюджетное законодательство, разграничение полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Рассматривая проблемы межбюджетных отношений, следует особое внимание обратить на распределение налоговых доходов между бюджетами субъектов Российской Федерации и федеральным бюджетом. В последние годы наблюдается тенденция к снижению доли налоговых доходов региональных бюджетов в совокупных налоговых доходах консолидированного бюджета страны. В результате сокращается обеспеченность регионов финансовыми ресурсами. К тому же, сложившаяся в настоящее время налоговая база региональных и местных бюджетов по прежнему основана на расщеплении регулирующих налогов и существенно зависит от ставок распределения налогов между федеральным и региональными бюджетами. По существующим оценкам, более 80% налоговых доходов региональных и местных бюджетов формируются за счет отчислений от федеральных налогов. Негативное влияние на стабильность региональных бюджетов оказывают также ежегодно вносимые федеральным бюджетом изменения в распределении налоговых доходов и сборов. Федеральным бюджетом на 2008-2010гг. предусмотрены определенные меры по возмещению потерь региональных бюджетов. Предусмотрен ряд мер, например, изменено распределение доходов от уплаты земельного налога и, арендной платы за земли городов и поселков, увеличена ставка налога на прибыль, поступающая в региональные бюджеты с соответствующим сокращением ставки налога, зачисляемой в федеральный бюджет. Тем не менее, по имеющимся оценкам осуществленные компенсационные меры не покрывают выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации. Это требует от регионов поиска дополнительных источников финансирования дорожного хозяйства, а также усложняет выполнение возросших обязательств регионов по выплате заработной платы работникам бюджетных учреждений, особенно в связи с её планируемой индексацией. Помимо мер налогового регулирования. предусматривается предоставление финансовой помощи регионам из федерального бюджета. Основным источником оказания финансовой помощи регионам остается Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Однако применяемая методика распределения трансфертов не способствует росту доходной базы субъектов Российской федерации. Предоставление регионам финансовой поддержки ориентировано на показатель среднероссийской бюджетной обеспеченности, а не на реальные потребности регионов населения. Отсутствие минимальных социальных стандартов не дает возможности осуществить точную оценку адекватности предусмотренных расходов. В целом необходимо отметить, что, несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему распределяется без четких, критериев и процедур, а это обуславливает необходимость дальнейшего развития и законодательного закрепления как методологии бюджетного выравнивания, так и развития межбюджетных отношений. Основой формирования системы межбюджетных отношений должно, стать законодательно установленное рациональное разграничение как полномочий между уровнями, власти - федеральной, региональной и муниципальной, так и соответствующее перераспределение доходных источников между федеральным бюджетом, региональными и местными бюджетами в целях приведения их в соответствие с расходными обязательствами, органов власти разных уровней. При этом система межбюджетных отношений должна базироваться на принципе равноправия, согласования интересов и взаимной ответственности её участников, обеспечивать как достижение компромисса между органами власти разных уровней, так и создание условий, обеспечивающих повышение заинтересованности регионов и муниципальных образований в наращивании собственных доходов и преодоление их дотационности. При этом, как нам педставляется, приоритетное значение имеет разграничение налоговых полномочий органов власти различного уровня, которые должны быть зафиксированы если не на постоянной, то как минимум на долговременной основе. За региональными и местными бюджетами должны быть закреплены доходы, отдача от которых в наибольшей степени зависит от усилий региональных и местных властей. Кроме того, важно не допустить противоречий между региональными и муниципальными образованиями, а также между территориальными уровнями муниципальных образований - муниципальными районами и городскими и сельскими поселениями. В свою очередь, в Бюджетном кодексе Российской Федерации на основе предлагаемого разграничения властных полномочий следует уточнить расходные полномочия для всех уровней бюджетной системы и сформировать реестр расходных обязательств. Ряд авторов предлагают концептуальный иной подход к формированию межбюджетных отношений. Во-первых, предполагается обеспечить налоговыми доходами в максимально полном объеме лишь наивысший (федеральный) и наинизший (муниципальный поселенческий) уровни бюджетной системы. За остальными уровнями бюджетной системы налоговые доходы закрепляются по так называемому остаточному принципу; доходная часть их бюджетов будет формироваться в основном за счет трансфертов. В целом, предлагается уменьшить список федеральных и региональных налогов, а взамен - увеличить муниципальные. Соответственно, изменятся и объемы налоговых доходов бюджетов разных уровней. Очевидно, что какой-то уровень бюджетной системы в любом случае - как ни организуй систему межбюджетных отношений - будет крайним в цепочке распределения дотаций. В данном случае - это районный муниципальный уровень. Иначе говоря, остаточный принцип не коснется муниципальных поселений и округов, что снимает одну из острейших проблем современных муниципальных финансов - их фактическую административную зависимость от регионального уровня власти. Во-вторых, предполагается полный отказ от практики применения расщепляемых налогов. Но, особо подчеркнем, что это не означает потерю способности тонко или оперативно регулировать межбюджетные отношения - органы власти смогут применять разнообразные трансферты, в том числе политические. В третьих. За тремя из четырех уровней бюджетной системы закрепляется по одному бюджетообразующему налогу:
· для федерального уровня - налог на добавленную стоимость;
· для регионального - налог на прибыль;
· для муниципальных поселений и округов - подоходный налог (вторым по значимости станет налог на имущество юридических лиц). Каждый из уровней бюджетной системы в новых условиях теоретически должен стимулировать;
· местные и окружные власти - рост благосостояния граждан;
· региональные власти - рост прибылей хозяйствующих субъектов;
· федеральные власти - рост деловой активности в стране.
|
