В силу очевидных исторических причин процесс формирования системы местного самоуправления в современной России отличается высокой степенью хаотичности и стихийности. Это обстоятельство стало причиной многих проблем, привело к навязыванию гражданам тех или иных решений без всякого учета их реальных интересов. В то же время выявились и позитивные стороны такого хода событий. Во-первых – реальное существование более чем 12 000 муниципальных образований, во-вторых, разнообразие организационно-правовых и территориальных моделей организации местного самоуправления. Необходимо более четко определить на федеральном уровне общие принципы и критерии территориальной организации местного самоуправления, сохранив в компетенции субфедерального уровня наделение конкретных территорий статусом муниципального образования и установление границ между муниципальными образованиями и гарантировав учет мнения населения при решении этих вопросов. Выбор территориальной модели в значительной мере предопределяет и форму отношений местного самоуправления с региональным уровнем государственной власти. Совершенно необходимой представляется более четкая регламентация вариантов организации местного самоуправления, обусловленная необходимостью закрепления различного объема полномочий за муниципальными образованиями, в значительной степени отличающимися друг от друга по количеству жителей и инфраструктуре при обязательном сохранении равенства прав граждан на осуществление местного самоуправления в независимости от места жительства. Критерием формирования и определения объема полномочий любого уровня публичной власти должна быть эффективность решения именно на этом уровне определенного круга общественно значимых проблем. Вопросы местного значения, находящиеся в ведении органов местного самоуправления, можно условно разделить на пять основных групп:
– Организация местного самоуправления на соответствующей территории и его правовое закрепление в уставе и иных нормативных правовых актах муниципального образования,
– Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, обеспечение социально-экономического развития муниципального образования,
– Организация, содержание и развитие муниципальных служб, предприятий и организаций,
– Осуществление международных связей,
– Осуществление контроля за соблюдением нормативных правовых актов.
В целом ряде случаев практикуется либо распределение полномочий между органами местного самоуправления и вышестоящими звеньями управленческой иерархии, либо полная передача некоторых государственных полномочий на уровень местного самоуправления. Первый подход сам по себе, безусловно, неизбежен и рационально мотивирован, однако реальная практика его реализации далека от совершенства. Во втором случае при передаче на местный уровень полномочий без подкрепления их необходимой ресурсной поддержкой исполнение органами местного самоуправления вмененных им функций блокируется, что негативно сказывается на народном доверии к власти как таковой. Законодательно не установлена такая форма взаимоотношений государства и местного самоуправления, как замещение государством отдельных полномочий местного самоуправления, которые по тем или иным причинам не могут быть надлежащим образом исполнены органами муниципального образования. В целях обеспечения прав граждан представляется возможным в соответствии с Конституцией Российской Федерации закрепить в федеральном законе случаи и порядок передачи на определенный срок отдельных полномочий местного самоуправления для исполнения органам государственной власти. Общей проблемой, затрудняющей функционирование местного самоуправления, является сложившаяся в этой сфере неблагоприятная кадровая ситуация. В действующем законодательстве о местном самоуправлении вопросы подконтрольности органов местного самоуправления решены трояким образом: внутренний контроль, контроль со стороны населения, контроль со стороны государства. Контроль и ответственность не являются самоцелью. Они – лишь инструмент повышения значимости органов местного самоуправления, укрепления их престижа в глазах населения муниципальных образований, повышения доверия населения к публичной власти в целом. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» в качестве принципа территориальной организации местного самоуправления предлагается закрепить двухуровневую модель, включающую в себя два типа муниципальных образования: муниципальное поселение и муниципальный район. Эта модель позволит обеспечить решение конкретных вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют объективно необходимые для этого ресурсы, кадровый и организационный потенциал. Более того, эта модель позволит решить двуединую задачу – выстроить оптимальную систему взаимодействия местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти. В ее рамках возможно определение четких принципов и процедур разграничения полномочий и сфер ответственности между уровнями публичной власти, создание действенных контрольных инструментов (как со стороны граждан, так и со стороны государства), достижение максимальной эффективности решения социально-экономических проблем. При этом следует предусмотреть и механизмы распределения полномочий и ресурсов между уровнями местной власти, допускающие возможность их передачи с одного уровня на другой. Такая передача должна происходить, в зависимости от конкретных обстоятельств, либо в индивидуальном порядке (от муниципального района – к отдельному муниципальному поселению или в обратном направлении), либо в коллективном (от муниципального района – ко всем входящим в него муниципальным поселениям или в обратном направлении). Близость местного самоуправления непосредственно к народу предполагает необходимость постоянного прямого контроля со стороны населения за его деятельностью. С другой стороны, отделение местного самоуправления от государства не только не означает его свободы от государственного контроля, но и, напротив, прямо подразумевает особую ответственность государства за его эффективное функционирование. Приоритетные направления усиления контрольного потенциала граждан и государства в сфере местного самоуправления таковы: Закрепление за органами государственной власти федерального и регионального уровня права введения процедур временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти и, в частности, право учреждения временной финансовой администрации – при наступлении законных оснований. К таким основаниям следует отнести: наличие значительных объемов просроченной задолженности муниципального образования, факты нецелевого расходования субвенций, полученных муниципальным образованием для осуществления отдельных государственных полномочий, действия (бездействия) органов местного самоуправления, создающие угрозу массового нарушения гражданских прав и свобод, а также угрозу жизни, здоровью и безопасности граждан. Исчерпывающий перечень оснований и детально проработанный механизм такого «внешнего управления» должны быть установлены Федеральным законом. Особенно необходим эффективный контроль со стороны государственных органов за функционированием тех муниципальных образований, бюджеты которых признаны в установленном Федеральным законом порядке высоко дотационными или имеющими признаки неплатежеспособности. Представляется целесообразным установление обязательного исполнения местных бюджетов таких муниципальных образований через органы казначейства, осуществляющие кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов Федерации, а также обеспечения участия органов государственной власти в назначении на должность руководителей финансовых подразделений исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Введение подобных мер не означает при этом автоматической отставки органов местного самоуправления, временные рамки их действия должны быть четко определены и ограничены. Следует предусмотреть процедуры немедленного снятия этих специальных мер по устранению причин, повлекших их введение. Это позволит повысить организационную и финансовую дисциплину органов местного самоуправления, даст возможность органам государственной власти оперативно реагировать на возможные злоупотребления органов местного самоуправления. Целесообразно провести упрощение механизма наступления ответственности органов местного самоуправления через: четкую фиксацию в законодательных актах процедур предоставления отчетности органами местного самоуправления в государственные контрольные органы. четкую фиксация в Федеральном законе механизма отзыва выборных лиц местного самоуправления в силу утраты доверия граждан.
| 
