Парадоксы российского бюджетного законодательства и практика западных федеративных государств
Бюджет в переводе с французского языка означает "кожаный кошелек”. В современном понимании бюджет определяется как смета доходов и расходов государства, предприятия или отдельного лица на определенный срок. Государственный бюджет, согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, представляет собой форму или способ образования и расходования государственных денежных средств, предназначенных для решения задач и выполнения функций государства и местного самоуправления, финансового обеспечения социальных потребностей общества. Однако роль бюджетного законодательства в нашей стране во многом ограничивается данным декларативным положением. Бюджетный кодекс РФ в основном не соответствует статье шестой. Более того, многие его положения противоречат ей. Так, согласно ст. 6, бюджет должен быть направлен на решение экономических и социальных задач. Для этого необходимо их знать, определить наиболее актуальные проблемы, выделить соответствующие финансовые средства на их решение и отразить все это в бюджете. Только в этом случае возможно поступательное развитие экономики и повышение благосостояния. Составление российского бюджета, согласно Бюджетному кодексу РФ, опирается не на реальное положение дел в обществе, а на прогнозы, оценки, тенденции, ожидания и другие предположения. Согласно п. 3 ст. 172 Бюджетного кодекса, основаниями для составления проекта бюджета являются: бюджетное послание Президента РФ, прогноз социально - экономического развития, основные направления бюджетной и налоговой политики, прогноз сводного финансового баланса и развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год. В современной России, в условиях рыночной экономики и самостоятельности предпринимательских структур, действующих по собственному усмотрению, прогнозирование носит весьма условный характер. Поэтому составление федерального бюджета на такой ненадежной основе нередко не соответствует реальной действительности. А поскольку Закон о федеральном бюджете подлежит обязательному исполнению независимо от того, соответствует ли он фактическим потребностям общества, случается так, что финансируются неактуальные мероприятия, а жизненно необходимые потребности остаются без денежных средств. Не случайно в настоящее время в дополнение к бюджету разрабатываются президентские национальные программы, показатели которых отвечают реальным потребностям общества и имеют строго целенаправленный характер. Бюджет же на эти потребности не реагирует. В нем не предусматриваются в необходимой мере развитие образования, медицинского обслуживания населения, строительство жилья, газификация населенных пунктов, решение других социальных, инфраструктурных и иных вопросов. Во Франции, например, бюджетные показатели формируются на основе статистических данных и результатов конкретных социологических исследований о положении дел в определенной отрасли экономики или иной социальной сфере. В случае если обнаруживаются отставание в развитии, другие негативные явления, то их устранение определяется как стратегическая цель бюджетного планирования. Для ее достижения разрабатываются соответствующие конкретные программы. Стратегические цели являются основой проведения государственной бюджетной политики в срок от 3 до 5 лет. Бюджетное планирование является ежегодным. Например, для достижения стратегической цели "Социально-экономическая эффективность” разрабатываются программы "Высшее образование и научные исследования”, "Развитие предприятий”, "Управление центральными и территориальными государственными налоговыми и финансовыми органами”. Стратегические цели разрабатываются также и для достижения новых, инновационных научных и технических достижений, промышленного и социального развития регионов, решения других важных задач. Такое составление бюджета основывается на реальном состоянии экономики, социальной инфраструктуры, других общегосударственных задач и способствует своевременному и успешному решению наиболее актуальных и значимых проблем развития экономики, образования, занятости населения, социальных сфер жизни граждан. В условиях принципа единоначалия, действующего в системе органов исполнительной власти, полномочия Министерства финансов, по существу, принадлежат министру финансов, который единолично решает все перечисленные вопросы. Не принимают участия и органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, федеральные и региональные отраслевые министерства и ведомства, которые знают положение дел в экономике и социальной сфере. Поэтому в федеральном бюджете практически нет положений, предусматривающих финансирование развития производства, строительство новых предприятий, реконструкцию и модернизацию действующих, создание новых технологий, развитие социальной инфраструктуры. В современной Германии, являющейся, как и Россия, федеративным государством, выработана эффективная система формирования и использования государственного бюджета. Здесь проект бюджета составляется не в высоких кабинетах федерального министерства финансов, а формируется снизу, начиная с местного самоуправления. Процедура следующая. Вначале органы местного самоуправления совместно с населением определяют, какие задачи должны быть решены в предстоящем году. Соотносят их с доходами, и в случае если они не могут самостоятельно решить тот или иной вопрос в связи с недостаточностью собственных финансовых, материальных, трудовых или иных ресурсов, выносят его на рассмотрение субъекта Федерации – Земли. Палата (представительный орган Земли), которая утверждает земельный бюджет, на основе анализа и учета положения дел в местных сообществах данной Земли принимает решение о предоставлении необходимых финансовых средств нуждающимся в них местным сообществам. В случае если проблема, поднятая местным самоуправлением, имеет обще региональное или даже государственное значение и не может быть профинансирована из бюджета Земли, она может быть вынесена на рассмотрение Федерации. Следует также отметить, что составление бюджета Земли происходит при непосредственном участии представителей всех местных сообществ, которые публично отстаивают свои предложения. Аналогичным образом происходит формирование и проекта федерального бюджета. Оно происходит на заседании бундестага (Совета земель), и на нем присутствуют главы земельных правительств, которые обосновывают свои предложения о необходимости внесения в федеральный бюджет дополнительного финансирования соответствующих земель. После обсуждения проект федерального бюджета утверждается бундестагом большинством голосов его членов и вносится на рассмотрение бундестага – законодательного федерального органа ФРГ. Такой порядок формирования федерального бюджета имеет несколько достоинств. Во-первых, он формируется на основе и с учетом реальных потребностей регионов и страны в целом. Во-вторых, финансирование региональных мероприятий закрепляется в Законе о бюджете и производится в то время, когда предусмотрена их реализация. В-третьих, все показатели бюджета прозрачны и понятны гражданам, субъектам Федерации и местному самоуправлению, не вызывают у них непонимания и несогласия, что нередко имеет место в нашем, российском бюджете. Данная процедура формирования федерального бюджета может быть использована и у нас, в Российской Федерации. Так, формирование проекта бюджета субъекта Федерации может производиться с учетом предложений местных сообществ, а федерального бюджета соответственно с учетом потребностей субъектов Федерации. При этом обсуждение местного бюджета должно происходить на открытом заседании представительного органа – собрании советников при участии районной администрации, сельских, поселковых и иных органов местного самоуправления. Аналогичным образом может формироваться и федеральный бюджет. Его проект предварительно может обсуждаться на Совете Федерации при участии представителей всех субъектов Федерации и Правительства РФ, которые представляют и обосновывают свои предложения для внесения в федеральный бюджет. После принятия Советом Федерации проекта бюджета он может быть внесен в Государственную Думу для принятия закона о бюджете. Можно также смоделировать и движение денежных бюджетных средств при формировании и использовании бюджета. Думается, что все они должны аккумулироваться в казначействе, соответственно федеральном, субъектах Федерации и местном. Все доходы, поступающие в соответствующий бюджет, могут зачисляться на один счет, допустим, бюджет Российской Федерации, бюджет конкретного субъекта Федерации, бюджет муниципального образования. С этого счета денежные средства могут перечисляться непосредственно их получателям, предусмотренным в бюджете, и в сроки, указанные в законе о бюджете. Счета этих получателей должны открываться в банках, наиболее близко территориально расположенных по отношению к получателям. В настоящее время после принятия федерального закона о бюджете заложенные в нем финансовые средства распределяются органами исполнительной власти по конкретным получателям. Для чего в масштабе Федерации Бюджетным кодексом предусмотрен главный распорядитель бюджета, коим является Министерство финансов РФ, в субъектах Российской Федерации и местном самоуправлении – распорядители соответствующих бюджетов, которые составляют бюджетные росписи и распределяют средства бюджетов по их конкретным получателям. Распорядители бюджетов наделены и другими полномочиями. Так, главный распорядитель «бюджетных средств» утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждении распределяет лимиты бюджетных об обязательств подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств имеет право вносить изменения в утвержденную смету доходов и расходов бюджетного учреждения, осуществляет контроль за использованием бюджетных средств, имеет другие полномочия (пункты 1, 4 – 6, 8 ст. 158 Бюджетного кодекса РФ). Аналогичными полномочиями наделены и распорядители бюджетных средств (ст. 159 Бюджетного кодекса). В результате между казначейством и непосредственным получателем бюджетных средств, предусмотренным Законом о бюджете, возникает посредник — орган исполнительной власти, который осуществляет, нередко по своему усмотрению, распределение бюджетных средств, что приводит к задержке их перечисления получателям. При этом главную роль, как и на стадии формирования бюджета, играет Министерство финансов РФ. Таким образом, практика исполнения бюджета в РФ оставляет желать лучшего. Дублирование основных положений западного законодательства чревато негативными последствиями без учета отечественной практики. Необходимо перевести акценты на общественные приоритеты именно в условиях России. С этих позиций очевидна важность повышения роли органов местной власти для реализации социальных аспектов низового звена. А именно они, как известно, и как показывает опыт развитых стран, закладывает фундаментальные основы развития общества.
