Острой и трудноразрешимой проблемой остается оптимизация многоуровневой бюджетной системы, которая объединяет федеральный бюджет, бюджеты 83 субъектов Федерации и местные бюджеты. Основополагающий принцип бюджетного федерализма состоит в том, что каждый субъект РФ располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий в строгом соответствии с законодательством. При этом, во-первых, все субъекты Федерации равноправны в финансовых отношениях с центром, хотя формы этих взаимоотношений по согласованию могут различаться. Во-вторых, разграничиваются сферы деятельности и ответственности между центром и субъектами Федерации, сферы финансирования расходов за счет бюджетов того или иного уровня. В-третьих, бюджет каждого уровня имеет самостоятельные источники финансирования, а орган власти вправе самостоятельно принимать решения о направлениях использования этих средств. Но это в идеале. На практике отношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, а также между последними и местными (городскими, районными) бюджетами расплывчаты и неустойчивы. Противоречия возникают постоянно, никто толком не знает, какой уровень власти отвечает за расходование налогов на те или иные цели. Бюджетная система слишком сложна и запутанна. Все субъекты Федерации разделились на регионы-реципиенты и регионы-доноры, что объяснялось необходимостью более или менее выровнять уровни развития территорий. Регионы-реципиенты (или "дотационные") не в состоянии полностью прокормить своих бюджетников и получают из столицы трансферты - безвозмездные дотации. Одновременно они переводят в центр положенные по нормативам налоговые доходы. Происходит встречное движение денег. При взаимном расчете оказывается, что многие из них получают существенно больше, чем отдают. По официальным данным более 64 региона-реципиента федеральной помощи. Регионы-доноры платят налоги, удовлетворяют собственные потребности и делятся с другими регионами частью своих доходов. Правда, регионы-доноры и регионы-реципиенты порой трудно различимы. Следует осторожно относиться к высказываниям, будто десяток субъектов Федерации "кормит" все остальные. При учете всех финансовых потоков из федерального бюджета в региональные и обратно вполне может оказаться, что федеральная помощь меньше, чем средства, направляемые данным регионом в центр, и наоборот. Помощь, которую регионы требуют от федерального правительства, значительно превосходит его возможности. В этом важная проблема бюджетного федерализма. Она осложняется множественностью денежных потоков, идущих в обоих направлениях (дотации, субвенции, взаимные расчеты, инвестиционные и кредитные программы). Многие страны успешно решают проблему выравнивания уровней развития территорий и одновременно развития экономики в целом. В Швейцарии законодательно закреплены три территориальных уровня с выделенными им расходами. В федеральный бюджет идет около 30% всех налоговых поступлений (косвенные налоги), в кантоны и общины - 70% (прямые налоги). (для сравнения в России сегодня наоборот). Для выравнивания уровней развития территорий налоговые поступления перераспределяются по единой методике. В США штаты и федеральные власти имеют равные права в налоговой сфере, соответственно существуют налоги - федеральные, штатов и местные. Порядок налогообложения и освобождения от него устанавливают и федеральное правительство, и штаты. Например, малый бизнес полностью освобожден от федерального подоходного налога, а в штатах этот вопрос решается по-разному. Федеральные средства предоставляются штатам в виде целевых перечислений на финансирование конкретных программ (социальных мероприятий, строительства, развития инфраструктуры). В Канаде провинциям предоставлены широкие полномочия по сбору налогов и расходам, федеральный бюджет помогает тем из них, которые имеют сравнительно низкий уровень доходов. Что касается России, то она пока плохо вписывается в ряд западных федеративных государств именно потому, что формальная федерация здесь построена на иных принципах. Если в Германии, Швейцарии или США федерации создавались снизу (землями, кантонами, штатами), причем органы союзного государства получали столько полномочий, сколько отмерили им участники договора об объединении, то в России федерация возникла и развивается как процесс децентрализации унитарного государства. Что касается системы бюджетного выравнивания, то до 1994 г. нормативы отчислений по основным налогам, оставляемым территориям, назначались "в индивидуальном порядке". Предпосылки для перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам Федерации к единым правилам распределения ее на формализованной основе, казалось бы, были созданы в 1994 г., когда был организован Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР) и стали использоваться трансферты. Тем самым была заложена ныне действующая в России система межбюджетных отношений. Однако субъективный характер бюджетной политики преодолеть так и не удалось. Среди причин называют неустраненную возможность нецелевого использования трансфертов; обилие федеральных программ типа северного завоза и необеспеченных расходов в бюджетах регионов, покрываемых центром; использование в качестве точки отсчета бюджетных расходов дореформенного 1991 г. с последующим доведением их до года, принимаемого за базовый по доходам. Все это наличие разнообразия целевых фондов несет в себе опасность замещения системных бюджетных узаконенных отношений личными предпочтениями власти. Кроме того положение усугубляется последствиями кризиса. Из-за спада производства резко сокращается база налогообложения и доходы бюджетов всех уровней. Расходы бюджетной системы (социальные гарантии, правоохранительная деятельность, управление и т.п.) становятся непосильными для слабеющей экономики. Но политические, социальные и иные соображения не позволяют прекратить финансирование государственных расходов, не покрываемых доходами. Региональные власти используют любые возможности для получения финансовой поддержки из федеральной казны. Все это говорит о том, что необходима реформа межбюджетных отношений. Нынешнюю российскую систему можно и нужно последовательно видоизменять в сторону становления истинно федеративных отношений, и первостепенное значение тут, на наш взгляд, может иметь создание "финансовой конституции” как составной части Основного закона страны. Яркий пример в этом плане представляет Германия. Вертикальное распределение налогов в Германии четко закреплено в Основном законе. Некоторые из них полностью поступают одному субъекту, другие распределяются в определенной пропорции между несколькими получателями. При этом каждый уровень государственной вертикали имеет свой источник доходов, достаточный для финансовой автономии. В целом в федеральный центр поступает примерно 45% всех налоговых доходов, землям достается чуть более 37%, общинам – 13%; около 5% (в основном пошлины) перечисляется в бюджет ЕС. Понятно, что земли получают разные объемы доходов – ведь по большинству налогов на их долю приходится лишь то, что взимают финансовые органы на соответствующей территории. Поэтому они заинтересованы в активной хозяйственной деятельности, так как налог на корпорации уплачивается фискальным органам земель, в которых расположены предприятия (не штаб-квартиры!) компаний, и большие налоговые поступления имеют место там, где развито производство. Если налоговых поступлений явно не хватает для покрытия расходов, то слабые в финансовом отношении земли могут получать дополнительные федеральные перечисления (трансферты), используя эти средства по своему усмотрению. Специальная компенсация из федерального бюджета предусмотрена и в случае, когда определенные мероприятия центра влекут за собой финансовые проблемы (например, строительство военных городков или размещение федеральных ведомств). Если селективная помощь (да и в целом трансферты из центра регионам) вызывает критику со стороны специалистов, то вертикальное распределение налогов является достаточно устойчивой и эффективной формой финансового порядка. Вместе с тем, по мнению экспертов, возможно его улучшение в плане сокращения совместного финансирования и общих налогов. Это усилит принцип разделения компетенций, а следовательно, и финансовой ответственности того уровня власти, который принимает решения. Одновременно сформируются условия для конкуренции в сфере налоговых доходов. Что касается изъятий из доходной части бюджетов земель, то здесь действует прогрессивная шкала: если избыток доходов не превышает 1% их среднего по стране уровня, то земля отчисляет из этого избытка 15%, при превышении от 1 до 10% – 2/3, а при более значительном – 80%. Однако несмотря на сравнительно небольшие размеры, сам принцип перечислений вызывает болезненную реакцию у земель-доноров. Сейчас даже наиболее бедная земля имеет уровень финансовой обеспеченности в размере 99,5% среднегерманского. В таких условиях подрываются стимулы к эффективной политике, способной обеспечить приток доходов на территории самой земли. Данная консенсусная модель перераспределения сыграла важную роль в сближении уровня жизни на территории страны. Хотя в восточных землях отставание пока еще заметно, оно быстро ликвидируется благодаря федеральным субсидиям и горизонтальному выравниванию. Бюджетная система России тяготеет к германской модели, поэтому стоит внимательно присмотреться к зарубежному опыту, с учетом нивелирования негативных факторов.
